Bezuinigen en het taakbeleid: uiterste zorgvuldigheid noodzakelijk

Op veel scholen voor voortgezet onderwijs speelt de vraag hoe bezuinigingen door te voeren die noodzakelijk zijn wegens leerlingenkrimp. Het veranderen c.q. versoberen van het taakbeleid voor personeelsleden is hierbij een vaak voorgestelde optie. Soms wordt echter uit het oog verloren dat het wijzigen van het taakbeleid meer inhoudt dan wat getallen (toegekende uren) wijzigen op papier.

Het belangrijkste aspect om rekening mee te houden is dat er niet alleen instemming nodig is van (een meerderheid van) de personeelsgeleding van de MR of GMR (art. 12, lid 1, sub h Wet medezeggenschap op scholen), maar tevens van een tweederdemeerderheid van het voltallige personeel (art. 8.1, lid 5 CAO VO). Dit geldt in beginsel ook voor zeer kleine wijzigingen in het taakbeleid (zaaknummer 105852, 7 februari 2014). Zonder deze instemming van een tweederdemeerderheid kunnen er geen wijzigingen in het taakbeleid plaatsvinden.

De werkgever heeft op dit gebied een zware motiverings- en verantwoordingsplicht. Voorgestelde wijzigingen moeten met het voltallige personeel besproken worden en vervolgens zal er op enige wijze een stemming moeten worden gehouden onder het voltallige personeel. De te volgen gang van zaken moet zijn vastgelegd in een speciaal hiervoor vastgesteld reglement. Uiteraard geldt dat de werkgever overtuigend moet kunnen aantonen dat dit proces goed is doorlopen.

Verder omvat het taakbeleid niet alleen de uren die aan (categorieën van) taken worden toegekend, maar ook (school)specifieke regelingen voor verlaging van de werkdruk voor bijvoorbeeld oudere docenten (zaaknummer 106592, 11 juni 2015). Dit soort regelingen kan dus eveneens niet zomaar worden gewijzigd. Het is verstandig dit in het oog te houden en het taakbeleid integraal en zorgvuldig te behandelen.

Er zijn nog meer eisen die voortvloeien uit de wet, CAO, en de eisen die worden gesteld aan goed bestuur en goed werkgeverschap. Wij kunnen u als schoolbestuur of schoolleider hierbij ondersteunen. Ook medezeggenschapsraden, organisaties van personeelsleden en individuele personeelsleden kunnen wij adviseren.

Het belang van het ondersteuningsplan

Elke school in het primair en voortgezet onderwijs is in het kader van het passend onderwijs aangesloten bij een samenwerkingsverband. Elk samenwerkingsverband dient te zorgen voor een samenhangend geheel aan ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de aangesloten scholen. Leerlingen moeten een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben moeten een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen (zie art. 18a Wet op het primair onderwijs en art. 17a Wet op het voortgezet onderwijs).

Het belangrijkste beleidsplan dat het samenwerkingsverband vaststelt is het ondersteuningsplan. Ten minste elke vier jaar legt het samenwerkingsverband hierin onder meer vast welke leerlingondersteuning op de scholen binnen het samenwerkingsverband geboden wordt, de procedure en criteria voor plaatsing van leerlingen in het speciaal onderwijs, en de beoogde resultaten/doelen. Het ondersteuningsplan bevat ook de procedure en criteria ten aanzien van de verdeling van (financiële) middelen en voorzieningen over de aangesloten scholen. De ondersteuningsplanraad, die verbonden is aan elk samenwerkingsverband, heeft instemmingsrecht op de vaststelling en wijziging van het ondersteuningsplan (art. 14a, lid 1 Wet medezeggenschap op scholen).

In de praktijk rijzen met enige regelmaat problemen veroorzaakt door gebrekkige ondersteuningsplannen of door het onjuist toepassen van ondersteuningsplannen. Soms komen deze problemen al bij de vaststelling aan het licht, maar in de meeste gevallen pas tijdens de uitvoering c.q. in de praktijk. Zo kunnen bepaalde criteria uit het ondersteuningsplan te strikt blijken. De vraag rijst dan of en hoe er kan worden afgeweken van het ondersteuningsplan. Hoewel afwijken niet per definitie is uitgesloten, vereist dat wel een zorgvuldige procedure en een bijzonder goede motivering (zie ook zaaknummer 107093, 3 maart 2016). In sommige gevallen kan het echter ook zo zijn dat het ondersteuningsplan zelf gebrekkig is (zie bijv. zaaknummer 106185, 12 juni 2014 en zaaknummer 106788, 2 juli 2015). Zo kunnen de criteria voor het verlenen van toelaatbaarheidsverklaringen voor het speciaal onderwijs ontbreken of onduidelijk zijn, of zijn de financiële gevolgen van het passend onderwijs onvoldoende uitgewerkt.

Gebreken in het ondersteuningsplan en bij de toepassing daarvan kunnen tijdrovende procedures veroorzaken. Het onvoldoende doorzien van de (financiële) gevolgen van het bieden van passend onderwijs kan ook een ernstige last zijn voor zowel het samenwerkingsverband als de individuele scholen. Daarnaast, en nog belangrijker, kunnen de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben hiervan de dupe worden. Het is dus van belang alert te blijven, ook nadat het ondersteuningsplan is vastgesteld.

Wij controleren en evalueren graag het ondersteuningsplan binnen uw samenwerkingsverband. Indien daartoe aanleiding is, zullen wij u de nodige verbetervoorstellen doen. Wilt u om wat voor reden dan ook afwijken van het ondersteuningsplan? Dan adviseren wij u eerst met ons contact op te nemen.

MR of GMR?

In het laatste kwartaal van vorig jaar heeft de Landelijke Geschillencommissie WMS een aantal uitspraken gedaan over de vraag of bepaalde aangelegenheden (voorgenomen besluiten) thuishoren in de medezeggenschapsraad (MR) van elke school of in de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR). De wettelijke regeling lijkt op het eerste oog duidelijk: de GMR is bevoegd als sprake is van een aangelegenheid die “van gemeenschappelijk belang [is] voor alle scholen of voor de meerderheid van die scholen” (art. 16, lid 1 Wet medezeggenschap op scholen (WMS)).

Maar wanneer is er precies sprake van een “gemeenschappelijk belang”? Kan het (overkoepelende) schoolbestuur zelf bepalen dat een kwestie van gemeenschappelijk belang is? Dat is in beginsel niet zo. Het schoolbestuur kan ook niet per definitie door een besluit geldig te laten zijn voor alle scholen die onder zijn bestuur vallen een “gemeenschappelijk belang” creëren. Er kan alleen sprake zijn van een gemeenschappelijk belang indien er “naar aard en inhoud sprake is van een schooloverstijgend belang”. Een dergelijk schooloverstijgend belang kan bijvoorbeeld voor de vakantieregeling voortvloeien uit het feit dat ouders hun kinderen op verschillende scholen hebben zitten of dat er personeelsleden op verschillende scholen werken (zaaknummer 106913, 26 oktober 2015).

Betekent dit dat wanneer een aangelegenheid daadwerkelijk van gemeenschappelijk belang is en daarom in de GMR thuishoort, de medezeggenschapsraden (en directeuren/rectoren!) van de afzonderlijke scholen geen bevoegdheden meer hebben? Niet per se. De vraag is namelijk of de regeling van het schoolbestuur die is afgehandeld met de GMR een “uitputtende regeling” bevat. Indien dit niet het geval is, dus als de regeling van het schoolbestuur expliciet of impliciet nog ruimte overlaat aan de afzonderlijke scholen, kunnen de medezeggenschapsraden en directie deze ruimte ook gebruiken.

Een eenvoudig voorbeeld om dit te verduidelijken (geïnspireerd op zaaknummer 106957, 27 oktober 2015). Een schoolbestuur kan met instemming van de (personeelsgeleding van de) GMR besluiten aan een bepaalde school een docentenformatie van precies 50,0 fte toe te kennen. In dat geval moge duidelijk zijn dat er voor zowel de directie als de medezeggenschapsraad van deze school geen ruimte bestaat om hiervan af te wijken. De MR heeft dan ook geen bevoegdheden meer op dit gebied.

Een schoolbestuur kan echter ook met instemming van de GMR besluiten dat de docentenformatie van een bepaalde school maximaal 50,0 fte mag bedragen. In dat geval bestaat er natuurlijk wel ruimte, zelfs de verplichting, voor de directie van deze school om met instemming van de MR de exacte docentenformatie vast te stellen.

Uiteraard kan Medezeggenschapsadvies Van Gasteren samen met u als schoolbestuurder bepalen in welke raad c.q. raden een bepaalde kwestie thuishoort. Bent u het als MR, GMR, directeur of rector niet eens met uw schoolbestuur hierover? Ook dan staan wij voor u klaar.

Draagvlak: een stevig argument met juridisch belang

Wanneer het medezeggenschapsorgaan niet instemt met een voorgenomen besluit van het bestuur van de onderwijsinstelling en het bestuur wil vasthouden aan het voorgenomen besluit, dient het bestuur een instemmingsgeschil aanhangig te maken bij de geschillencommissie (art. 32, lid 1 Wet medezeggenschap op scholen (WMS)). De geschillencommissie beoordeelt dan of het medezeggenschapsorgaan in redelijkheid tot het onthouden van instemming heeft kunnen komen, of dat sprake is van bepaalde zwaarwegende omstandigheden die het voorstel van het bestuur rechtvaardigen. De uitspraak van de geschillencommissie is bindend (art. 32, lid 3 WMS).

Bij het beoordelen of het medezeggenschapsorgaan een redelijk besluit heeft genomen, komt het in de eerste plaats aan op een belangenafweging tussen de argumenten van het medezeggenschapsorgaan en de argumenten van het bestuur. Indien de geschillencommissie de argumenten even zwaar vindt wegen, krijgt het medezeggenschapsorgaan gelijk, tenzij er sprake is van bepaalde zwaarwegende omstandigheden. Dit laatste is echter een uitzonderingsgeval.

Interessant is dat onder meer in een uitspraak van 16 april 2012 (zaaknummer 105202) de geschillencommissie expliciet heeft overwogen dat het wel of niet bestaan van draagvlak voor een besluit onder het personeel, de ouders en/of leerlingen van belang is: “Uit de stukken is naar voren gekomen dat een aanzienlijk deel van het personeel het met dit argument eens is, zodat hiervoor een breed draagvlak bestaat.”

Dit impliceert dat het voor zowel het bestuur van de onderwijsinstelling als voor het medezeggenschapsorgaan van belang kan zijn middels deugdelijk onderzoek de mening onder het personeel, de ouders en/of leerlingen vast te stellen. Op deze manier kunnen zij een belangrijk argument voor hun besluit genereren, dat ook door de geschillencommissie erkend wordt.

Medezeggenschapsadvies Van Gasteren kan u bijstaan bij het uitvoeren van (statistisch verantwoord) onderzoek onder personeel, ouders en/of leerlingen.

Vakantie: hoe zit het precies?

Elk jaar worden er op iedere onderwijsinstelling weer vakanties aangewezen. Over een deel van de vakanties besluit de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, maar een aanzienlijk deel van de jaarlijkse vakantiedagen mag vrij door de instelling worden ingevuld. In het voortgezet onderwijs is bovendien op 1 augustus 2013 op dit gebied het nodige veranderd. Hoe zit dit precies? En wat is de rol van de medezeggenschap bij het vaststellen van de vakanties?

Het primair onderwijs

De Wet op het primair onderwijs (WPO) bepaalt kortgezegd dat de minister vakanties bindend kan vastleggen (art. 15, lid 2). Dit heeft de minister gedaan voor de kerstvakantie (twee weken), meivakantie (één week) en zomervakantie (zes weken) in de Regeling vaststelling schoolvakanties 2013–2016. De begin- en einddatum van de zomervakantie verschillen per regio (Noord, Midden en Zuid). In deze ministeriële regeling geeft de minister daarnaast adviesdata voor de herfst- en voorjaarsvakantie. Scholen hoeven deze laatste data uiteraard niet over te nemen.

Een basisschool is verder vrij om naast de kerst-, mei- en zomervakantie andere vakantiedagen aan te wijzen. Hierbij geldt wel dat een leerling in acht schooljaren ten minste 7520 uur onderwijs moet ontvangen, waarvan in de eerste vier leerjaren ten minste 3520 uur en in de laatste vier leerjaren ten minste 3760 uur (art. 8, lid 8, sub b WPO). Verder mag de door de minister vastgelegde zomervakantie met niet meer dan 2 dagen worden vervroegd of verlengd (art. 7, lid 1 Regeling vaststelling schoolvakanties 2013–2016).

In het basisonderwijs geldt tot slot kortgezegd dat docenten ook vrij zijn tijdens de vakanties van de leerlingen (art. 8.2, lid 1, sub a CAO PO 2013).

Het voortgezet onderwijs

Met de inwerkingtreding van de Wet Onderwijstijd VO op 1 augustus 2013 is het maximum aantal vakantiedagen 55 per schooljaar (art. 22, lid 2 Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) jo. 16, lid 1 Inrichtingsbesluit WVO). Daarnaast hebben leerlingen 4 vrije feestdagen die buiten de kerst-, mei- en zomervakantie vallen (art. 16, lid 3 Inrichtingsbesluit WVO) en maximaal 12 roostervrije dagen (art. 6g, lid 4 WVO jo. 17 Inrichtingsbesluit WVO).

Ten eerste geldt voor de kerst-, mei- en zomervakantie hetzelfde als voor het primair onderwijs (zie hierboven). De minister wijst dus twee weken kerstvakantie, één week meivakantie en zes weken zomervakantie aan (in totaal 45 dagen). Er resteren dan nog 10 vakantiedagen die de school vrij kan aanwijzen, bijvoorbeeld een week herfstvakantie en een week voorjaarsvakantie.

Ten tweede zijn leerlingen dus bovenop de hiervoor genoemde 10 vakantiedagen ook vrij op tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag, en Koningsdag of Bevrijdingsdag (afhankelijk van hoe de door de minister al vastgestelde meivakantie valt).

Ten derde zijn van de maximaal 12 roostervrije dagen er 3 verplicht (art. 17 Inrichtingsbesluit WVO). De overige maximaal 9 dagen kunnen en mogen alleen worden aangewezen als dat plaatsvindt ten behoeve van andere taken dan het verzorgen van onderwijs (art. 6g, lid 4 WVO). Van deze 9 dagen mogen maximaal 6 dagen onmiddellijk aansluitend en maximaal 5 dagen niet onmiddellijk aansluitend voor of na de door de minister vastgelegde zomervakantie worden ingepland (art. 6g, lid 4 WVO).

Volgens de CAO zijn docenten in het voortgezet onderwijs vrij tijdens de 55 dagen vakantiedagen en 5 van de 9 roostervrije dagen (art. 14.1, lid 1 CAO VO 2011/2012). Indien leerlingen het maximale aantal van 12 roostervrije dagen hebben, zijn docenten dus op 5 van deze roostervrije dagen vrij en werken zij op 7 van deze roostervrije dagen (zij verrichten dan andere taken dan het verzorgen van onderwijs).

Het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs

Voor het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs is niet vastgelegd hoeveel vakantiedagen studenten hebben. Er gelden ook geen verplichte begin- en einddata voor bijvoorbeeld de zomervakantie. In het middelbaar beroepsonderwijs moet men zich wel aan de urennorm houden: voor de voltijds beroepsopleidende leerweg (BOL) is de urennorm momenteel 850 uur (art. 7.2.7, lid 3 Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB)). Voor de beroepsbegeleidende leerweg (BBL) geldt dat van deze 850 uur er minimaal 200 begeleide onderwijsuren en 610 uren beroepspraktijkvorming (BPV) dienen te zijn (art. 12.4a.2, lid 1 WEB).

In het middelbaar beroepsonderwijs heeft de docent 30 vakantiedagen per kalenderjaar (art. F-16, sub 2 Verlengde CAO BVE 2007-2009). Aan de hogescholen gaat het bij een 38-urige werkweek om 323 uur (art. J-4, lid 1 CAO voor het hoger beroepsonderwijs) en aan de universiteiten om 232 uur per kalenderjaar (art. 4.7, lid 1 CAO Nederlandse Universiteiten).

De rol van de medezeggenschap in het primair en voortgezet onderwijs

De Wet medezeggenschap op scholen (WMS), die van toepassing is op het primair en voortgezet onderwijs, bepaalt dat de gehele medezeggenschapsraad adviesrecht heeft over de regeling van de vakantie (art. 11, sub l). Ten eerste is van belang dat deze bevoegdheid niet geldt voor de door de minister bindend vastgelegde vakanties (art. 18, lid 1, sub a WMS).

Ten tweede is van belang wat precies onder de “regeling van de vakantie” valt. Hieronder vallen in de eerste plaats niet de data van de maximaal 12 roostervrije dagen in het voortgezet onderwijs: hierop heeft de gehele medezeggenschapsraad instemmingsrecht (art. 10, sub j WMS). De personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad heeft daarnaast instemmingsrecht op de wijze waarop (voor het personeel) invulling wordt gegeven aan deze roostervrije dagen (art. 12, lid 1, sub r WMS).

Verder valt uit een uitspraak van de Landelijke Geschillencommissie WMS af te leiden dat het bij het adviesrecht over de vakantie uitsluitend gaat om de (10 vrije) vakantiedagen voor de leerlingen (zaaknummer 104535, 17 augustus 2010). De vakantie voor het personeel valt namelijk onder de instemmingsbevoegdheid van de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad (art. 12, lid 1, sub e WMS: “vaststelling of wijziging van de verlofregeling van het personeel”).

Bovenstaande levert de volgende conclusie op:

Primair onderwijs: gehele MR adviesrecht over data vakanties voor de leerlingen, personeelsgeleding MR instemmingsrecht op vakantieregeling voor het personeel

Voortgezet onderwijs: gehele MR adviesrecht over data van de 10 vrije vakantiedagen voor de leerlingen, personeelsgeleding MR instemmingsrecht op vakantieregeling voor het personeel, gehele MR instemmingsrecht op data van de maximaal 12 roostervrije dagen, personeelsgeleding MR instemmingsrecht op invulling van de roostervrije dagen

De rol van de medezeggenschap in het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs

In het middelbaar beroepsonderwijs heeft de deelnemersraad geen wettelijk instemmings- of adviesrecht over de vakantieregeling voor de studenten. De ondernemingsraad heeft wel een instemmingsrecht op de vakantieregeling voor het personeel (art. 27, lid 1, sub b Wet op de ondernemingsraden (WOR)).

In het hoger onderwijs geldt dat de medezeggenschaps-, universiteits- of studentenraad geen instemmings- of adviesrecht heeft op de vakantieregeling voor de studenten. De personeelsgeleding van de medezeggenschaps- of universiteitsraad of de ondernemingsraad heeft wel een instemmingsrecht op de vakantieregeling van het personeel (art. 10.24, lid 1 WHW jo. 9.36, lid 1 WHW jo. 27, lid 1, sub b WOR).

Een laatste kanttekening

Bij de rechten van de personeelsgeleding van de medezeggenschaps- of universiteitsraad en de ondernemingsraad moet een belangrijke kanttekening worden geplaatst: de rechten zijn niet van toepassing voor zover vakantie al (uitputtend) in een CAO is geregeld (art. 18, lid 2 WMS jo. 27, lid 3 WOR jo. 10.24, lid 2 WHW jo. 9.36, lid 2 WHW). Dit neemt niet weg dat er met name voor onderwijsondersteunend personeel nog het nodige te regelen valt per instelling en dat de medezeggenschap hierbij een belangrijke rol heeft.

Al met al kan geconstateerd worden dat de regeling van ‘vrije dagen’ vooral in het voortgezet onderwijs behoorlijk ingewikkeld is en dat de medezeggenschap hier een grote rol heeft. In het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs is de rol van de medezeggenschap (formeel) beperkter, met name voor de vakanties voor studenten. Dit neemt niet weg dat bestuur en medezeggenschapsorgaan op vrijwillige basis constructief overleg kunnen voeren over de vakantieregeling.

Uiteraard kan Medezeggenschapsadvies Van Gasteren u ook bij vragen en problemen over de vakantie- en verlofregeling bijstaan.